한국저작권위원회

[미국] 회계감사원, 법정허락 제도의 단계적 폐지가 타당성이 있다는 보고서를 발간하다

박경신<*>

미국회계감사원(General Accountability Office)은 비디오 시장의 변화에 따라 대부분의 시장 관계자들에게 법정허락의 단계적 폐지는 타당성 있으나 케이블 시스템 및 위성사업자의 재송신 의무에는 영향을 미칠 수 있다는 내용을 골자로 하는 보고서를 발간함. 이번 보고서는 법정허락 분야에서의 시장 수요 발생과 이해관계자의 요구를 고려하여 미국 저작권법 상 법정허락에 대한 단계적 삭제를 권고한 2011년 미국 저작권청의 보고서와 맥락을 같이 함.

□ 저작권법과 통신법의 관계

○ 미국 저작권법은 케이블 시스템 및 위성방송 사업자의 재송신과 관련하여 법정허락을 규정하고 있음.

- 저작권법 제111조는 케이블 시스템은 소정의 사용료를 지급하고 법적 절차를 준수하는 한 다른 방송사의 텔레비전 프로그램 방송 신호를 2차 송신할 수 있도록 법정허락을 규정하고 있음.

- 저작권법 제119조는 위성사업자가 비네트워크(non-network) 텔레비전 방송국 및 네트워크(network) 텔레비전 방송국에 의해 이루어지는 저작물의 1차 송신을 가입자의 가정용 시청을 위해 2차 송신을 할 수 있도록 법정허락을 규정하고 있음. 이 규정은 재승인이 이루어지지 않는 경우 2019년까지만 유효함.

- 저작권법 제122조는 위성사업자가 지역 텔레비전 방송국에 의해 이루어지는 저작물의 1차 송신을 해당 지역 방송국에 재송신을 할 수 있도록 법정허락의 대상으로 규정함.

○ 그러나 케이블 시스템 및 위성사업자는 법정허락 제도를 이용하기 위하여 텔레비전 방송의 재송신에 관한 통신법 상 의무를 준수해야 함.

- 의무재송신: 미국 통신법상 케이블 사업자는 지상파 방송을 재송신할 의무(Must-Carry)가 있으며 위성사업자는 역내 지상파 방송 채널 중 하나라도 재송신할 경우에는 역내 모든 지상파 방송을 재송신해야 할 의무(Carry-One, Carry-All)가 있음.<1>

- 재송신동의(retransmission consent): 케이블 사업자는 상업 지상파 텔레비전 방송을 전송하기 위해 모든 지상파를 재송신해야 하는 의무재송신(must carry) 또는 선택적으로 재송신을 하되 상업 지상파 텔레비전 방송국들과의 라이선스 협상을 통해 사용 승인을 얻어야 하는 재송신 동의(re-transmission consent) 중 하나를 선택할 수 있음. 재송신동의 방식의 경우 상업 지상파 텔레비전 방송국이 방송 신호의 송신에 대한 사용료 협상을 할 수 있는 있으나 이 경우 케이블 사업자는 재송신 의무를 부담하지 않게 되므로 상업 지상파 텔레비전 방송국은 송신은 보장받지는 못하게 됨.

□ 배경

○ 2014년 위성 TV 확대 및 지역주의 재승인법(Satellite Television Extension and Localism Reauthorization Act of 2014)<2>은 회계감사원으로 하여금 법정허락의 단계적 폐지의 영향을 검토하도록 요구하는 규정을 포함함.

○ 2016년 5월 4일 회계감사원은 법정허락의 단계적 폐지의 실행가능성 및 이러한 단계적 폐지의 영향에 관한 이해관계자들의 의견을 검토하고 장 기반 방식의 라이선스를 강조한 보고서<3>를 발간함.

- 이를 위하여 회계감사원은 2010년부터 2014년까지의 연방통신위원회의 케이블 가격 데이터, 2014년 저작권청의 사용료 데이터, 관련 법률 및 보고서를 검토하였으며 케이블, 위성, 방송, 콘텐츠 라이선싱 및 온라인 비디오 업체의 42명의 관계자들과의 인터뷰를 실시함.

□ 주요 내용

○ 비디오 시장의 변화에 따라 법정허락의 단계적 폐지는 대부분의 시장 관계자들에게 타당성이 있으나 케이블 시스템 및 위성사업자의 의무재송신에는 영향을 미칠 수 있음.

○ 온라인, 주문형 및 기타 비디오 콘텐츠 이용권의 라이선스 체결을 위한 시장 기반 협상은 법정허락의 단계적 폐지가 대부분의 시장 관계자들에게 타당성이 있음을 보여 줌.

- 온라인 및 주문형 비디오 배포 플랫폼이 크게 증가함에 따라 라이선스의 대상이 되는 권리의 유형이 증가함. 지역 텔레비전 방송국의 방송 콘텐츠를 포함한 많은 비디오 콘텐츠는 사적 시장 기반 협상을 통하여 라이선스가 체결되고 있으나 이러한 시장 기반 협상을 통하지 않고 이용허락이 이루어지는 유일한 권리가 방송 콘텐츠의 재전송권임.

- 온라인 및 주문형 비디오 콘텐츠의 증가는 비디오 시장이 법정허락 제도 없이도 방송 콘텐츠의 2차 송신을 위한 라이선스 체결과 관련하여 시장 기반 방식을 발전시킬 수 있다는 증거를 제공함.

- 42명의 인터뷰 대상 중 21명이 방송 콘텐츠의 지상파(1차) 송신 또는 방송 신호의 2차 송신을 위한 라이선스와 관련하여 역할을 담당하고 있음. 이들 21명 중 20명이 방송 콘텐츠의 온라인 및 주문형 비디오 사용을 위한 라이선스에 참여하고 있다고 응답하였다는 점은 케이블 시스템 및 위성사업자에 의한 방송 콘텐츠의 재송신과 관련하여 법정허락 시스템에 현재 의존하고 있는 동일한 당사자들(방송 네트워크, 지상파 텔레비전 방송국, 케이블 시스템 및 위성사업자)이 이미 방송 콘텐츠의 공연권 라이선스 체결을 위하여 시장 기반 협상을 이용하고 있음을 시사함.

○ 방송 콘텐츠의 온라인 시청을 위한 라이선스가 시장 기반 협상을 통하여 체결되고 있는 것처럼 케이블 및 위성사업자가 법정허락이 아닌 시장 기반 협상을 이용하여 라이선스를 체결할 수 있는 가능성이 있음.

- 시청자들이 인터넷 연결 장치를 통해 자신의 지역 텔레비전 방송국의 라이브 신호를 스트림할 수 있도록 허용하는 라이브 리니어(linear) 온라인 비디오 서비스의 출현은 시장 기반 협상을 통한 방송 콘텐츠 관련 공연권 일체의 라이선싱의 타당성을 보여 줌.

- CBS의 경우 소비자 직접(direct-to-consumer) 온라인 비디오 서비스인 ‘CBS All-Access’을 제공하고 있으며 CBS All-Access와 같은 온라인 비디오 배포업체들은 지역 텔레비전 방송국 네트워크의 콘텐츠를 비롯한 방송국의 신호 상 모든 콘텐츠를 위한 온라인 권리에 대한 라이선스를 체결해야 함. 이러한 온라인 권리에 대한 라이선스 체결 방식은 방송 네트워크 및 온라인 비디오 배포업체별로 다양하지만 이들이 법정허락의 혜택을 누리지 않고 라이선스를 체결해야 하는 콘텐츠는 법정허락 대상인 콘텐츠와 유사함.

○ 지난 25년간 연방통신위원회와 저작권청의 보고서들은 법정허락이 도입되었던 이유인 라이선스 관련 거래 비용이 보다 감당할 수 있는 정도에 이르렀고 법정허락 제도의 운영 없이도 방송 콘텐츠의 재송신권의 라이선싱이 실현 가능할 수 있다는 점을 보여주고 있음.

○ 그러나 강제허락을 시장이 기초한 접근 방식으로 대체하기 위한 노력들은 미국 통신법상 케이블 사업자의 지상파방송 재송신의무와 위성사업자의 재송신의무에 상당한 영향을 미칠 것으로 예상됨.

- 법정허락이 폐지되는 경우 케이블 사업자나 위성사업자의 경우 상당한 비용 부담으로 인하여 재송신의무 준수에 있어서 어려움을 겪게 될 수 있음.

- 그러나 법정허락이 폐지되더라도 재송신 동의 방식에 따라 케이블 사업자가 지역 상업 텔레비전 방송국의 신호를 송신하기 위한 라이선스를 협상하는 방식에는 변화가 없을 것으로 보임.

○ 인터뷰 대상 중 15명이 법정허락의 완전한 또는 부분적 폐지에 찬성하였으며 14명은 현재의 시스템을 신뢰한다는 이유로 법정허락의 폐지를 반대하였고 나머지 13명은 어떠한 입장도 표명하지 않음.

- 인터뷰 대상의 절반 정도가 법정허락의 폐지가 비디오 시장에 미칠 영향에 대하여 확신하지 못하였음. 인터뷰 대상 중 일부는 법정허락이 폐지되는 경우 방송국의 콘텐츠에 대한 라이선스를 위한 시장 기반 협상이 상업 지상파 텔레비전 방송국의 재전송 동의 협상과 어떻게 양립할 수 있을지에 대한 우려를 표명함.

- 42명 중 17명이 법정허락의 폐지가 프로그램의 다양성에 미치는 영향에 대한 의견을 밝혔으며 이들 17명 중 7명은 콘텐츠의 이용가능성과 다양성이 감소할 것이라고 응답함.

- 37명 중(42명의 인터뷰 대상 중 온라인 비디오 배포업체 관계자 5명을 제외한 대상자) 29명이 법정허락의 폐지가 소비자 가격에 미치는 영향에 대하여 응답함. 이들 29명 중 13명은 새로운 라이선싱 시스템 하에서의 거래 비용의 상승이 예상됨에 따라 소비자 가격이 증가할 것이라고 응답함.

□ 평가 및 전망

○ 이번 보고서에 대하여 위성, 케이블 및 비상업 방송국들은 법정허락의 폐지는 프로그램에 대한 접근성을 위태롭게 할 것이라는 우려를 표명함.

○ 이번 보고서는 법정허락 분야에서의 시장 수요 발생과 이해관계자의 요구를 고려하여 미국 연방저작권법 제111조, 제119조 및 제122조의 법정허락에 대한 단계적 삭제를 권고한 2011년 미국 저작권청의 보고서<4>와 맥락을 같이 함.

□ 참고 자료

- http://bit.ly/1TOEivF

- http://bit.ly/1TLCSRh

- http://bit.ly/1U2RVDs

- http://www.gao.gov/assets/680/676935.pdf

<*> Benjamin N. Cardozo School of Law, LL.M., 아트로센터 디렉터

<1> 47 U.S.C. §§ 534 and 535 및 47 U.S.C. § 338.

<2> 위성사업자가 지상파방송 난시청 지역의 시청자들에 한해, 위성을 통해서 네트워크로부터 해당지역 지상파 방송사로 송신되는 방송프로그램을 수신할 수 있도록 허용하는 내용을 주요 골자로 함.

<3> STATUTORY COPYRIGHT LICENSES: Stakeholders’ Views on a Phaseout of Licenses for Broadcast Programming

<4> Study Recommends Phase-Out Options for the Cable and Satellite Statutory Licenses in the Copyright Act. 이 보고서에서 저작권청은 방송사업자가 소비자 요구를 고려하고 이해관계자들과 협력하여 시장의 다양한 라이선싱 모델을 개발할 수 있도록 허용되어야 한다고 권고함. 특히 서브 라이선싱(sublicensing), 집합적 라이선싱(collective licensing) 또는 직접 라이선싱(direct licensing)에 기초한 비즈니스 모델이 아직 효과적으로 구축되어 있지 않은 상황을 고려하여 다양한 방식의 혁신적 대안 개발이 필요하다고 강조함.